Così si è logorato il rapporto tra governo e Parlamento

di Sabino Cassese28 dicembre 2022

Non è un fatto nuovo: la tendenza dei nostri esecutivi è da un po’ quella di non considerare centrale il rapporto con le Camere, ma quello diretto con i cittadini (tramite i sondaggi)

Da che cosa dipende la confusione dei giorni scorsi, nel corso dell’approvazione parlamentare del bilancio di previsione dello Stato per il 2023? I motivi contingenti sono noti. Il governo ha avuto solo due mesi per preparare il bilancio. La compagine esecutiva è fondata su una coalizione instabile, la cui coesione va verificata giorno per giorno. La spesa è in larga misura destinata a compensare il rincaro delle fonti di energia, e quindi si tratta di decidere sulle restanti somme, di ammontare limitato.

In Parlamento e nel governo vi sono «homines novi», con scarsa esperienza delle complesse procedure e poca competenza sulla intricata materia della finanza. Infine, il Parlamento, quando approva il bilancio, è alle prese con la decisione di gran lunga più difficile, sulla quale si misura il suo rapporto con il governo (per la Costituzione, solo il governo può presentare il progetto di legge di bilancio) e si determina la vita dello Stato (la finanza condiziona l’amministrazione, e quindi l’attuazione delle leggi, grazie al «potere della borsa»).

Ma è sulle cause strutturali e permanenti, che riguardano le modalità di raccordo tra governo e Parlamento e la maniera in cui la maggioranza dialoga con le opposizioni, che vorrei soffermarmi.

La confusione che ha regnato nel corso dell’esame parlamentare del bilancio è frutto di un indebolimento del rapporto governo-maggioranza parlamentare, che non riguarda solo l’esecutivo in carica, perché è una tendenza di lungo periodo, che si è accentuata in questa fine anno.

Il raccordo esecutivo-legislativo, nel modello classico, è definito dalla formula di origine ottocentesca, ripresa da Leopoldo Elia a metà del secolo scorso, per cui il governo è il «comitato direttivo della maggioranza parlamentare». Però, il governo, e più in generale la politica, sono più interessati, quotidianamente, ai rapporti con il Paese, rappresentati dai sondaggi, dalle reazioni sui «social», dalle frequenti elezioni parziali (regionali e locali) o europee, e dai mutamenti di un elettorato molto volatile che questi segnalano. Affidano i rapporti con il Parlamento a un apposito ministro senza portafoglio, introdotto nella compagine esecutiva alla metà del secolo scorso, ma la cui presenza è stata discontinua fino a venti anni fa. Una volta, di un apposito ministro non vi era bisogno perché tutto il governo dialogava quotidianamente con il Parlamento. Ora questo non accade più, sia a causa dei frequenti impegni internazionali dei ministri, sia a causa della prevalenza di una mentalità populistica, che mette l’enfasi sul Paese, piuttosto che sul Parlamento. Si tratta di una tendenza profonda, di una vena populistica che percorre la politica contemporanea, che porta in primo piano il dialogo con il Paese, piuttosto che con i suoi rappresentanti nelle Camere.

Questo produce una scissione tra modello parlamentare (il governo è figlio del Parlamento e risponde ad esso) e realtà (il governo cerca nel Paese la sua investitura). Quindi, il dialogo principale non è quello che si svolge nel Parlamento, i rapporti governo-Parlamento vengono sottovalutati, la formula «governo comitato direttivo della maggioranza parlamentare» non funziona più, il legame si fragilizza, viene sottovalutato il rapporto con il Parlamento, per mantenere il quale non basta un apposito ministro, per quanto capace sia. Ne è prova proprio il dibattito sul bilancio di previsione dello Stato, che una volta si svolgeva in una apposita lunga sessione, nel corso della quale ciascun ministro doveva illustrare la propria «tabella» di spese.

Questi fattori di crisi del parlamentarismo classico vanno di pari passo con altre tre componenti. I partiti, come tramite tra società e governo, sono vacui (forse con la sola eccezione proprio di Fratelli d’Italia, che ha conservato molti tratti di un vero partito-associazione-organizzazione): non promuovono congressi, hanno deboli strutture periferiche, il dibattito interno è inesistente, hanno abdicato alla funzione di educare alla politica, rinunciando anche, da tempo, al compito di selezionare la classe dirigente. Le designazioni dei candidati e la formazione delle liste elettorali sono opera dei segretari dei partiti e della ristretta cerchia che li circonda. Sono loro che provvedono a indicare gli eleggibili, destinandoli a collegi «sicuri», per cui i parlamentari, più che scelti dal popolo, sono nominati, salvo conferma elettiva. Il governo assorbe sempre più la funzione legislativa, grazie al ricorso ai decreti legge (sono già dieci quelli approvati dal governo Meloni in due mesi), lasciando al Parlamento un compito di legislatore interstiziale (compito in sostanza amministrativo) ed eventuale (a causa del monocameralismo alternato: infatti, al Senato quest’anno spetta solo ratificare il bilancio di previsione 2023).

Una ultima conferma di questa diagnosi sta nell’uso, invalso da anni, per cui il governo, nel presentare il bilancio, dove sono segnate le destinazioni di spesa, lascia una quota libera da allocazioni, per soddisfare proposte parlamentari di domiciliazione della spesa. Si tratta di una prassi che sfiora la legittimità costituzionale e che dimostra che il governo cerca in altri modi di «conquistare» l’appoggio parlamentare, coinvolgendo anche le opposizioni, perché queste non facciano il «filibustering», cioè l’ostruzionismo.

Vedo, in conclusione, nelle vicende di queste ultime settimane il segno dell’accentuarsi di una tendenza che comporta una trasformazione radicale. Governo e Parlamento divengono due parti che guardano in direzioni diverse. Il legame tra di loro si indebolisce e i punti di snodo tra politica e sistema politico si spostano fuori dalle Camere.